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法学园地 ▏行政机关上下级之间的层级监督行为是否属于行政诉讼
发布时间:2022-09-04

  为减轻当事人和法院不必要的诉累,我国《民事诉讼法》规定了合并审理制度,从而提高诉讼效率,节约诉讼资源,并防止法院在处理有关联的案件问题时出现相互矛盾的裁判,以保障法院裁判的权威性。实务中,行政机关上下级之间的层级监督行为是否属于行政诉讼的受案范围?请看今日干货小哥的推送。

  1.上级行政机关不启动内部层级监督程序的,不改变公民、法人或者其他组织既有的权利义务关系,利害关系人不能以此为由申请行政复议或提起行政诉讼——李俊文、创富心水论刘志田诉中华人民共和国自然资源部不履行法定职责及行政复议案

  案例要旨:上级机关只有在内部层级监督程序中改变或者撤销被监督行政行为,重新设定利害关系人权利义务的情况下,内部层级监督行为才外化为可复议和诉讼的行政行为。因此,上级行政机关不启动内部层级监督程序的,不改变公民、法人或者其他组织既有的权利义务关系,利害关系人不能以上级行政机关不履行法定职责为由申请行政复议或提起行政诉讼。内部层级监督行为启动后,上级行政机关基于内部监督管理职责作出的不改变或不撤销下级行政机关行政行为的处理、答复,因没有对公民、法人或者其他组织设定新的权利义务关系,利害关系人申请复议或者提起诉讼的,不属于行政诉讼受案范围;上级机关基于内部监督管理职责作出的改变或者撤销下级行政机关行政行为的决定、命令等行为,因对公民、法人或者其他组织设定了新的权利义务关系,利害关系人申请复议或者提起诉讼的,属于行政诉讼受案范围。

  2.上级行政机关对下级行政机关监督、协调职责的履行与否,一般并不直接设定当事人新的权利义务,不属于行政诉讼受案范围——佘成诉湖北省人民政府不履行医疗行政监管、处罚职责案

  案例要旨:请求行政机关履行的,必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。那些仅限于行政内部领域的措施,例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督,因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务,通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。

  3.行政机关是否受理当事人的反映、是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销所属各工作部门及下级人民政府的决定、命令等,不属司法监督范畴——崔永超诉山东省济南市人民政府不履行法定职责案

  案例要旨:人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照行政诉讼法的规定进行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然规定了上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督,也有权对下级人民政府及房屋征收部门在房屋征收与补偿工作中违法行为责令改正,但此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的,一般并不直接设定当事人新的权利义务,当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下,当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责,不具有权利保护的必要性和实效性,也不利于纠纷的及时解决。

  4.行政机关内部层级监督职责不同于行政复议职责,行政机关上下级之间的内部管理和监督行为,无论是否立案调查或作出处理决定,均不属于人民法院行政诉讼受案范围——刘得礼诉甘肃省公安厅、甘肃省东风场区公安局履行法定职责及行政赔偿案

  案例要旨:当事人的申请属于行政复议职责还是行政机关内部层级监督职责,除了要看是否具有明确的法定职责、是否符合行政复议的受理条件外,还可从以下几方面进行区分:一是申请形式不同,是提起行政复议申请还是提交申诉、举报、投诉、控告等材料;二是问题反映的渠道和部门不同,是向行政复议机关及其法制工作的机构提出,还是向上一级行政主体或本级人民政府的相关信访、纪检监察等部门提出;三是法律依据不同,是依据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例等相关法律规定,还是基于一般的领导与被领导关系请求对其所属部门和下级行政主体履行相应监督职责;四是反映问题所针对的对象不同,行政复议应以行政主体为被申请人,针对有关行政行为或者不履行法定职责情形提起,而内部监督行为则不以此为限。行政机关上下级之间的内部管理和监督行为,无论是否立案调查或作出处理决定,均不属于人民法院行政诉讼受案范围。

  内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务。司法实践中,有的法律规定上级行政机关规定了上级行政机关对下级行政机关的监督,例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收补偿工作的监督。有的当事人起诉要求法院判决上级人民政府履行监督下级人民政府的职责。法律法规规定的内部层级监督,并不直接设定当事人新的权利义务关系,因此,该类行为属于不可诉的行为。域外裁判(例如我国台湾地区)认为上级机关对下级机关本于职权所为的指挥监督,未对当事人发生具体的法律效果,不具有可诉性。最高人民法院有关裁判对此问题也予以明确。例如,最高人民法院(2016)最高法行申1394号裁定明确:“……此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的,一般并不直接设定当事人新的权利义务。……不属于司法监督范围。”

  在起草《行诉解释》过程中,关于内部层级监督行为原则上不可诉,没有太大争议。但是,对于是否一概排除于行政诉讼受案范围之外,有一定争议。有的观点认为,有些内部层级监督行为实际上已经外部化,应当属于行政诉讼受案范围。外部化的标准有三个:一是法律法规规章已经明确规定了监督职责;二是有明确具体的监督职责内容;三是对起诉人合法权益造成了实质影响。从法律法规的规定来看,有关内部监督的职责往往比较笼统,更加强调内部监督的有效性。有意见提出,行政复议法第20条规定,公民、法人或者其他组织提出行政复议申请,行政复议机关无正当理由不予受理的,上级行政机关应当责令其受理;必要时,上级行政机关也可以直接受理。上级机关只有“责令”的权力,如果仍然不受理,法律并无规定可以起诉,而是上级行政机关直接受理。此外,根据行政诉讼法第45条的规定和《行诉解释》第56条第2款的规定,复议机关不予受理行为本身就可诉,无须通过起诉内部监督行为实现救济。

  (摘自梁凤云著:《行政诉讼法司法解释讲义》,人民法院出版2018年9月出版,第20页)

  内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务。司法实践中,有的法律规定了上级行政机关对下级行政机关的监督,例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第6条规定了上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收补偿工作的监督。有的当事人起诉要求法院判决上级人民政府履行监督下级人民政府的职责。法律法规规定的内部层级监督,并不直接设定当事人新的权利义务关系,因此,该类行为属于不可诉的行为。域外裁判(例如我国台湾地区)认为上级机关对下级机关本于职权所为的指挥监督,未对人民发生具体的法律效果,不具有可诉性。www.998949.com,最高人民法院有关裁判对此问题也予以明确。

  (摘自《行政诉讼法及司法解释关联理解与适用》编委会编:《行政诉讼法及司法解释关联理解与适用(上册)》,中国法制出版社2018年10月出版,第114-115页)

  第二条 【诉权】公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。

  第一条 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。

  (六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为;

  (七)行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为,但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外;

  (八)上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为;

  (九)行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为;

  国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门,加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。

  第三十条 市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责,或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由上级人民政府或者本级人民政府责令改正,通报批评;造成损失的,依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  原标题:《法学园地 ▏行政机关上下级之间的层级监督行为是否属于行政诉讼的受案范围?》

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